美国税改对中国及全球经济的影响与对策

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1. 背景
从特朗普竞选方案口号——“Make America Great Again”。特朗普的竞选纲领分为六个核心部分：减税、扩大基础设施投资、废除奥巴马医保法案、废除多德-弗兰克法案、完善移民制度、贸易保护政策。因此，从政策立场上讲，税改是特朗普政府在“美国优先”理念指引下，巩固美国全球领导地位的核心举措。特朗普政府带来不仅是“史上最大规模的税改”，也是美国的一次系统性税收制度改革，其原因主要在于：

首先，个人所得税改革重在简化税制。降低税率、减少税级、拓宽税基。一是正式税改方案保留七档征税等级,将最高档税率从39.6%降至38.5%。个税减免政策将于2026 年结束。同时，还建议取消个人的替代性最低限额税(Alternative Mininlum Tax，AMT)、遗产税和隔代遗产税。二是扣除项及税收减免方面，拟将年度标准扣除额翻倍，并取消主要使富人受惠的减税项目。同时，此次税改方案还建议取消除按揭/贷款利息和慈善捐赠之外的所有分项扣除项目。对于有儿童或其他被抚养人的家庭，现行的税额抵免标准也将被提高。三是个人投资所得方面，建议废止之前对净投资所得按3.8%征收附加税的政策，对长期资本利得和符合条件的股息红利恢复征收最高税率为20% 的所得税。

其次，通过税制改革强化税收管理。企业所得税自身结构不够合理带来的问题。美国企业所得税的名义税率为35%，若加上各州的税率，可以达到40%左右，但扣除各种税收优惠，实际税率远远低于名义税率，与OECD 国家平均水平相当（22.5%）。名义税率与实际税率的偏离导致了严重的弊端：一是两者的差异制造了现行税制的漏洞，税基侵蚀对税收收入造成损害；二是两者的差距意味着总税负的再分配，对再分配利益的期待鼓励了政治干预、游说和寻租活动，造成行业间、企业间税负的人为不公平；三是这将极大地扭曲企业决策，某些情况下，企业对税收利益的考虑甚至超过了对商业需要的考虑。

第三，公司所得税改革模式是“属地税基税制”。一般税改政策提出对公司所得税制实行单一税。税率从35%降至21%，企业税下调至21%，比参众两院之前的方案上调了1 个百分点。同时取消AMT。允许企业除土地投资外，对有形和无形投资当期全部立即列入成本。降低对小企业和家庭企业的最高税率，由39.6%降至25%。此举被认为对独资、合伙和股份制小企业有利。

此外，美国将目前的全球征税体制（海外子公司在海外缴纳本地所得税后，如果不足35%，汇回美国需要补缴差额，这是导致美国企业在海外囤积利润的主要原因）转变为属地征税体制（只缴纳当地税收），对海外子公司未来的股息所得税予以豁免。

表1-1 特朗普减税方案涉及项目类别及其主要内容

序号	项目及内容
1	简化个税税级
2	取消替代性最低税
3	提高起征点
4	取消遗产税
5	降低企业所得税最高税率
6	取消奥巴马医保税
7	增加儿童抚养的减免
8	取消大多数个税减免
9	一次性征缴海外留存利润、税收属地原则
10	取消特殊利益的税收减免

资料来源：《减税与促进就业法案》整理

表1-2 参众两院税改方案与现行税法主要条款比较

关键条款	众议院版本（11.16）	参议院版本（12.20）	现行税法
个人税收等级划分	4个等级：12%、25%、35%、39.6%	7个等级：10%、12%、22%、24%、32%、35%、37%	7个等级：10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%
抵扣额标准	单身人士1.2万美元；已婚家庭2.4万美元	单身人士1.2万美元；已婚家庭2.4万美元	单身人士6350美元；已婚家庭1.27万美元
替代性最低税（AMT））	废除此项税收	废除此项税收	取企业正常税率与20%的企业最低替代税率较大值作为实际征收税率
企业所得税	大企业最高税率20%，税赋转由合伙人企业缴纳的企业最高税率25%（对一些盈利较少的企业，税率也可降低至9%），2018年生效	企业所得税降至21%，2018年生效	最高税率35%
遗产税	豁免纳税额度1100万美元（若是继承配偶所得，豁免纳税额为2200万美元起），2023年彻底废除遗产税	将免征额提高一倍至1100 万美元（每对夫妇的免征额为2200 万美元）。这项措施将于2026 年废除	豁免纳税额度550万美元（若是继承配偶所得，豁免纳税额为1100万美元起）
抵押贷款利息减免	仅允许50万美元新增的抵押贷款利息减免	允许100万美元抵押贷款利息减免	允许100万美元抵押贷款利息减免
医改中个人强制性税收罚款	对不购买医疗保险的个人征收税收罚款	废除此项强制性征收，即对不购买医疗保险的个人不再征收税收罚款	对不购买医疗保险的个人征收税收罚款
其他	废除对医疗开销、税收筹划、人身伤亡损失等项目的税收减免，限制度慈善捐款的税收减免	保留对医疗开销的税收减免；仅废除对税收筹划等项目的税收减免	对一些特定的项目进行税收减免以减少纳税人负担

资料来源：Tax policy center（TPC）、Bloomberg

2. 模型与方法
为了更全面科学评估美国税改的全球溢出效应。因此，基于税改综合影响效应机制，我们利用全球动态可计算一般均衡模型（GTAP），构建了三种不同政策模拟情景，对税改影响进行量化模拟与分析。

（1）S1情景：美国当前税改情景。美国税改的重点在于降低美国企业所得税和个人所得税。在此情景下，美国将现行企业所得税税率由35%降至20%。个人所得税税率从原来的七档税率（10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%）变为新的七档税率（10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%）。

（2）S2情景：考虑到美国税改是特朗普让“美国再次伟大”，以及主张“对等贸易”、“公平贸易”，推动“中美经贸再平衡”的决心，因此设计美国提高进口品的非关税壁垒情景。在S1情景的基础上，考虑美国提高来自中国的进口品的非关税壁垒20%。

（3）S3情景：各国竞争性减税情景。在S1情景的基础上，考虑其他国家竞争性减税。面对美国大刀阔斧的税制改革，其他国家也竞相跟进税改和减税政策，假设税负下降幅度与美国大致相同。

表2-1美国税改方案政策模拟情景设计

税收	S1	S2	S3
个人所得税	原来的七档税率（10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%）变为新的七档税率（10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%）。	原来的七档税率（10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%）变为新的七档税率（10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%）。	世界其他国家也采用减税措施，税负下降幅度和美国相同。
企业所得税	将现行企业税率由35%降至21%。	将现行企业税率由35%降至21%。
非关税壁垒	无	美国对来自中国的进口品的非关税壁垒提高20%

3. 结果
根据三种情景设计，我们测算出了不同政策冲击下对美国经济、中国经济以及其他主要国家溢出效应的综合影响。

3.1. S1情景的影响分析
从对中国的影响来看，在S1情景下，如表3-2所示，美国整体投资回报率的增加将吸引全球投资更多流向美国，使得中国国内投资受损，模型结果显示，2020年中国的投资下降0.61%，约2200亿元。中国消费也被进一步拖累，消费下降0.57%，约1200亿元。由于美国经济扩张对中国进口需求增加以及中国要素价格下降下提高了中国的出口竞争力，中国总出口增加0.87%，增加了近1500亿元。投资和消费的下降使得中国进口下降0.25%，降低了近300亿元。出口的上升和进口的下降使得中国净出口增加1800亿元，综合需求各个因素变化，2020年中国GDP损失约0.19个百分点，将近1600亿元。

从对中美双边贸易的影响来看，在S1情景下，在美国经济增长需求扩张的刺激下，2020年中国对美国的出口增加3.95%，出口额增加227.2亿美元。同时，2020年美国对中国的出口下降4.24%，出口额下降76亿美元。

表2-3 三种情景对中美贸易的影响（%）

影响机制	S1	S2	S3
中国对美国总出口变化，%	3.95%	-9.75%	3.18%
中国对美国总出口变化，亿元	227.24	-560.50	182.82
美国对中国总出口变化，%	-4.24%	-6.63%	-2.33%
美国对中国总出口变化，亿元	-75.88	-118.57	-41.67

数据来源：GTAP模型

从对其他国家经济的影响来看，美国税制改革方案下，美国整体投资回报率的增加将吸引全球投资更多流向美国，从而使得其他国家的投资会有不同程度的下降，进一步拖累其他国家的经济增长。从影响程度来看，除了中国受到的负面影响较大以外，对其他国家GDP的影响都在-0.1%左右。

图2-4 三种情景下美国税改对各国GDP的影响（%）

3.2. S2情景的影响分析

从对中国的影响来看，在S2情景下，美国非关税壁垒的提高将对中国的出口产生较大的负面影响，从而进一步拖累中国经济增长。模型结果显示，S2情景下，2020年中国的总出口将下降0.92%，同时中国投资、消费和进口也将分别下降0.74%、1.26%和1.41%。综合需求各个因素变化，2020年中国GDP下降0.5%。

从对中美双边贸易的影响来看，在S2情景下，由于美国非关税壁垒的增加，导致中国对美出口价格竞争力下降，2020年中国对美国的出口下降9.75%，出口额下降560亿美元。同时，出口的下降对中国经济造成负面冲击，并使得中国进口需求下降，使得美国对中国的出口相对于S1情景进一步下降，下降幅度达到6.6%，出口额下降118亿美元。

从对其他国家经济的影响来看，与S1情景相比，大部分国家的经济也将受到负面影响，只有墨西哥的经济略有受益，原因在于美国非关税壁垒的提高虽然降低了中国对美出口，却提高了墨西哥对美国的出口，从而有利于墨西哥经济的增长。

3.3. S3情景的影响分析

从对中国的影响来看，在S3情景下，中国的减税措施也将促进中国投资回报率和实际工资的增长，并进一步刺激投资、消费和进出口的增长，模型结果显示，S2情景下，2020年中国的投资、消费、进口和出口将分别增加0.41%、1.24%、0.41%和1.64%。综合需求各个因素变化，2020年中国GDP上升0.57%。可见，为应对美国此轮税改，中国也加大减税力度是合理的政策选择。

从对中美双边贸易的影响来看，在S3情景下，在各国竞相减税的情况下，其他国家对中国的产品需求也会增加，使得中国对美出口相对于S1情景有所下降， 2020年中国对美国的出口上升3.18%，出口额上升183亿美元。同时，中国减税促进经济增长并提高进口需求，使得美国对中国的出口下降幅度相对于S1情景有所减小，2020年美国对中国的出口下降2.3%，出口额下降42亿美元。

美国税改的宏观经济回馈效应将有所显现。从对其他国家经济的影响来看，受益于减税的刺激效应，全球各个国家投资增加，全球贸易得到提振，全球各国GDP都将有不同程度的增长。

4. 政策建议

当前来看，虽然美国税改中长期影响仍具有不确定性，但在全球一体化的世界格局下，作为全球最大经济体的美国大刀阔斧地进行税收改革，势必会对中美经贸、中美经济关系等方面产生深远影响，甚至不排除改变全球资本流动与产业分布格局的可能性。作为大国竞争与博弈的重要一环，中国应加快构建现代财政制度，推进全球税收治理，积极谋划提升国家竞争力的顶层设计战略。

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